Presupuesto Participativo

Introducción

El presupuesto participativo es un proceso de toma de decisiones a través del cual los ciudadanos deliberan y negocian sobre la distribución de los recursos públicos. Tal proceso puede comprometer a los contribuyentes a trabajar en estrecha colaboración con su gobierno para tomar decisiones presupuestarias.

Este artículo tiene el objetivo de presentar el concepto de presupuesto participativo, así como de proporcionar una visión general de las oportunidades y desafíos que la implementación de tal modelo puede aportar. Este documento también presenta ejemplos de gobiernos que han llevado a cabo procesos de presupuesto participativo con éxito, e incluye ejemplos de herramientas y plataformas que han utilizado.

Esta guía también está disponible en inglés y portugués.

Visión general

Historia

La primera experiencia moderna de presupuesto participativo tuvo lugar en Porto Alegre, Brasil, en 1989. Fue impulsada por el Partido de los Trabajadores, un partido político progresista, que realizó una campaña basada en la participación democrática e inversión de las prioridades de gasto. La nueva administración experimentó con diferentes mecanismos durante dos años antes de adoptar el presupuesto participativo. Aunque menos de 1.000 ciudadanos participaron en el primer año, la participación anual creció a más de 8.000 después de tres años, y superó los 20.000 poco después. Actualmente, Porto Alegre distribuye el 20% de su presupuesto a través del presupuesto participativo.

Hoy en día, versiones de este proceso de presupuesto participativo han sido implementadas en más de 1500 municipios en todo el mundo.

El modelo

La mayoría de los proyectos de presupuesto participativo siguen el modelo de Porto Alegre de manera bastante cercana:

  1. El proyecto es iniciado por el gobierno que ofrece asignar una determinada porción de su presupuesto de acuerdo con el proceso de presupuesto participativo.
  2. El municipio se divide en regiones para facilitar las reuniones de presupuesto participativo y la distribución de recursos.
  3. El gobierno realiza reuniones informativas para orientar al público sobre el presupuesto y temas relevantes. Las organizaciones de la sociedad civil a menudo participan para apoyar la comprensión pública.
  4. Los participantes deliberan y negocian por los recursos a través de reuniones públicas. Asignan fondos a proyectos de obras públicas o a programas sociales.
  5. Los funcionarios elegidos adoptan y aprueban el presupuesto según lo determinado por los participantes. Debido a que generalmente se trata de un esfuerzo liderado por la alcaldía, el Concejo puede bloquear proyectos específicos.
  6. Se forman comités y se publican informes para supervisar la ejecución del proyecto.
  7. El proceso abarca todo un ciclo presupuestario (1-2 años), y se repite con cada presupuesto.

Pros y contras

¿Por qué un gobierno querría llevar a cabo un proceso de presupuesto participativo? A continuación se enumeran los pros y contras de la implementación de un modelo de presupuesto participativo.

Pros

Fomentar una ciudadanía informada

El presupuesto participativo puede funcionar como una especie de “escuela de ciudadanía”, ayudando a los ciudadanos a aprender el lenguaje básico y las prácticas de gobierno. Con el apoyo de las ONG y los gobiernos, los participantes pueden aprender sobre sus derechos, cómo expresar sus puntos de vista a los representantes y ver que estos puntos de vista influyen en las políticas y la acción.

Redistribución de recursos

Al ampliar el acceso al proceso de asignación de recursos, el presupuesto participativo puede aumentar la influencia de los ciudadanos con pocos recursos. Permitir que un grupo de ciudadanos más representativo distribuya los recursos asegura resultados más equitativos.

Mejorar la eficiencia fiscal

¿Dejar que el público decida cómo gastar el dinero no llevará a más gastos? No necesariamente. Las ciudades han informado que los presupuestos generados por presupuestos participativos reducen realmente el gasto y que los ciudadanos pueden ser más cautos respecto a asumir nuevas deudas que sus representantes. También hay evidencia de que el presupuesto participativo puede ayudar a los ciudadanos a aceptar recortes presupuestarios más significativos.

Promover la transparencia

Al incorporar al público al proceso de elaboración del presupuesto, los gobiernos están esencialmente capacitando y apoyando a una comunidad de monitores anticorrupción. Cuando se aplica de manera efectiva, el presupuesto participativo puede reducir la corrupción y asegurar la conclusión oportuna de los proyectos.

Aumentar el cumplimiento tributario

Investigadores de todos los continentes han mostrado que la participación en el proceso presupuestario mejora el cumplimiento con mayor eficacia que las sanciones.

Ejemplo: En Ibanda, Uganda, el cumplimiento de las obligaciones tributarias aumentó 16 veces después de su proyecto piloto de presupuesto participativo. Esto impulsó al gobierno provincial a exigir como requisito la adopción de procesos similares para distribuir dinero a las áreas locales.

Contras

¿Quién elige o es capaz de participar?

  • Todas las razones por las que las personas no participan en las reuniones públicas convencionales se aplican al presupuesto participativo: falta de interés, falta de movilidad, falta de servicios destinados al cuidado de los niños, falta de tiempo.
  • La insatisfacción con el proceso o sus resultados, puede desalentar que se repita su implementación. Derrotar al cinismo y construir confianza requiere tiempo y recursos.
  • Debido a que el presupuesto participativo llega a las personas que ya están involucradas en la política, el formato corre el riesgo de dar a estas voces la apariencia de una mayor legitimidad. Las ciudades han sido testigos de la participación continua de un núcleo de activistas. Algunas ciudades imponen límites de mandato para asegurar la rotación entre los líderes, pero es difícil evitar que las personas intercambien posiciones entre ellos.
  • Aunque las sesiones abiertas son útiles para mejorar la comprensión de las propuestas por parte del público, es difícil mantener una participación de calidad, especialmente teniendo en cuenta los desequilibrios de poder existentes.

Ejemplo: A pesar de varias intervenciones de diseño en un proceso de presupuesto participativo en Bangladesh (incluyendo tarjetas con códigos de colores para asuntos de mujeres, discusiones en grupo exclusivamente para mujeres y balance de género en los comités), los hombres siguieron dominando la toma de decisiones.

¿Cómo puede la tecnología mejorar, y no diluir, el proceso?

La tecnología puede bajar las barreras de acceso, pero algunas de esas barreras (organizar propuestas, plantear preguntas, negociar resultados) son las que hacen que el acto de participación sea significativo. ¿Cómo pueden los municipios utilizar la tecnología para ampliar el acceso a las acciones más inmediatas sin eliminar los beneficios indirectos?

¿Cómo institucionalizar un exitoso movimiento de bases?

Motivados por las historias de éxito, muchos gobiernos regionales y nacionales han establecido la obligación legal de que los municipios locales lleven a cabo presupuestos participativos. Muchas organizaciones de asistencia también han convertido al presupuesto participativo en un requisito para recibir financiamiento. Debido a que muchas variables locales afectan el éxito del presupuesto participativo, estos procesos presupuestarios participativos impuestos son generalmente menos efectivos que los que crecen orgánicamente en ambientes fértiles.

Implementación

Un proceso presupuestario participativo exitoso requiere estas condiciones previas esenciales.

  • Voluntad política. El gobierno local debe comprometerse a aumentar la participación de los ciudadanos y compartir la autoridad en la toma de decisiones. Esto es más fácil con un gobierno democráticamente elegido.
  • Recursos suficientes. El gobierno local debe tener los recursos para realizar inversiones significativas de acuerdo con el proceso presupuestario dirigido por los ciudadanos.
  • Capital social. La comunidad debe tener asociaciones de la sociedad civil en funcionamiento, comprometidas y preferiblemente interconectadas para dirigir el proceso de educación y participación de los ciudadanos.
  • Base burocrática y legal. El gobierno local debe tener un número sustancial de empleados técnicamente calificados, y leyes que permitan la participación ciudadana en las decisiones presupuestarias.
  • Tamaño pequeño. El escenario, o al menos las unidades de toma de decisiones del proceso de presupuesto participativo, no debe ser tan grande como para desalentar la acción colectiva.

Un proyecto puede esperar un resultado más exitoso si cualquiera de las siguientes condiciones existe. * El municipio está dirigido por un partido indígena, de izquierda o sindical. El principio central del concepto de presupuesto participativo de redistribuir recursos públicos está estrechamente vinculado con ideologías más progresistas. Después de elecciones exitosas, muchos de estos gobiernos elegidos lograron mayor eficiencia convirtiendo el apoyo que tuvieron durante su campaña en apoyo al presupuesto participativo. * Oposición débil o inexistente de los políticos locales. La oposición dentro de un gobierno que lleva a cabo el presupuesto participativo puede socavarlo de varias maneras: reduciendo el alcance del presupuesto (hasta el punto de que carezca de sentido), limitando o interfiriendo con las campañas de información o incluso bloqueando la financiación formal de los proyectos/programas seleccionados mediante el proceso de presupuesto participativo. * Una organización de ayuda nacional o internacional financia el proceso, proporciona asistencia técnica, o ambas cosas. Las ONG y las OSC pueden aprovechar sus redes locales para reunir a los participantes y obtener apoyo para el presupuesto participativo. También pueden prestar asistencia técnica en cada etapa del proceso, desde el compromiso inicial hasta la implementación y el monitoreo.

Un proyecto puede esperar dificultades si existe alguna de las siguientes condiciones * Los residentes tienen razones históricas para desconfiar de la acción colectiva. Esto incluye sitios donde los colectivos y organizaciones de la sociedad civil son relativamente nuevos. * Los residentes han sido tradicionalmente aislados o desalentados por decisiones que los afectan. * Los gobiernos locales tienen sistemas fiscales débiles. Esto incluye a gobiernos con gastos públicos que exceden sus ingresos, o cuando las transferencias provenientes de otros niveles de gobierno o de ayuda no son transparentes o son poco fiables. * Los gobiernos locales tienen autoridad ambigua o insuficiente para resolver problemas locales.

Ejemplos

El primer proceso de presupuesto participativo que tuvo lugar en Porto Alegre en 1989 fue robusto y técnico, pero no dependió mucho de la tecnología. A medida que los recursos informáticos se han vuelto más pequeños, veloces y económicos, se han infiltrado en cada etapa del proceso de presupuesto participativo.

Cada sección a continuación destaca ejemplos de herramientas con características especializadas relevantes para esa porción del proceso de presupuesto participativo.

1. Recopilación de propuestas de proyectos

Offline: > Ejemplo: Hasta hace poco Hilden, Alemania, recogía propuestas de proyectos de una manera muy anticuada: los ciudadanos describían proyectos en fichas y las arrojaban a una caja durante una reunión.

Online:

Esta parte específica del proceso de presupuesto participativo a menudo se mejora con la tecnología, y por lo general implica un sitio web de algún tipo. > Ejemplo: Muchas ciudades, incluyendo Pune, India, aceptan presentaciones tanto a través de un sitio web y como en oficinas gubernamentales físicas.

2. Impulsando el compromiso

¿Cómo informan los gobiernos a sus ciudadanos sobre el proceso de presupuesto participativo?

Alertas SMS

Ejemplo: El gobierno de South Kivu, Congo, envía alertas SMS sobre su proceso de presupuesto participativo a cada teléfono móvil en el municipio. Los mensajes se envían antes de las reuniones invitando a participar de la deliberación, y después de la votación para compartir los resultados. Aunque sólo el 14% de los ciudadanos tienen teléfonos móviles, la cultura local de compartir dispositivos móviles entre los miembros de la familia y los vecinos expande el alcance.

Medios sociales

Ejemplo: Vallejo, EE. UU., participa activamente en varias redes sociales para informar a sus ciudadanos sobre el proceso de presupuesto participativo y convocar a participar. La ciudad creó un video explicando el proceso de presupuesto participativo y lo publicó en YouTube. Vallejo gestiona un boletín electrónico mensual y archiva los números anteriores en el sitio web de la ciudad. La ciudad también hace un uso prolífico de Twitter, Facebook y Nextdoor (una red social basada en la vecindad).

Materiales impresos

Ejemplo: Incluso cuando la mayoría o la totalidad del proceso de presupuesto participativo se lleve a cabo en línea, las ciudades aún valoran el diseño, impresión y distribución de folletos impresos, como fue el caso en Chicago, EE. UU.

3. Distribución de información

Uno de los avances clave del presupuesto participativo es que se centra en llevar información de los burócratas a la gente. Los ciudadanos mejor informados elevan la calidad del debate, fundamentando el presupuesto en hechos e investigación.

Offline

Ejemplo: Los planificadores en South Kivu, Congo, pintaron “murales de datos” de visualizaciones presupuestarias en las paredes de las ciudades.

Online

Ejemplo: Hamburgo, en Alemania, creó una herramienta virtual de cálculo financiero. El sitio web mostraba cada parte del presupuesto de la ciudad como un gráfico de torta tridimensional e invitaba a la gente a hacer su propia propuesta de presupuesto usando “deslizadores” interactivos para ajustar el gasto en elementos específicos hacia arriba o hacia abajo. El sitio, promocionado durante cuatro semanas, atrajo a 50.000 visitantes únicos que iniciaron 2.138 propuestas presupuestarias. De ese total, 38 fueron finalizadas y revisadas por la comunidad. Los ciudadanos de Hamburgo también crearon wikis para describir proyectos de forma colaborativa.

4. Facilitando la discusión

Ejemplo: Sevilla, en España, como muchas ciudades, acoge sus discusiones en persona. Las asambleas de Sevilla son animadas, en cuanto los ciudadanos deliberan entre sí cómo se deben gastar los fondos. Muchas ciudades optan por complementar o reemplazar estas asambleas con discusiones virtuales.

5. Conduciendo votaciones

Offline

Además de las papeletas de votación tradicionales o la votación a mano alzada, las reuniones en los ayuntamientos al estilo tradicional pueden aumentar los votos presenciales con herramientas de voto electrónico, tales como Sistemas de Respuesta Personal (Personal Response Systems). Los facilitadores pueden usar estos sistemas para algo más que la votación final, como medir la comprensión de temas específicos, datos demográficos y otras encuestas, indicar la disponibilidad a avanzar, o amplificar a una mayoría silenciosa para difundir protestas minoritarias.

Online

Ejemplo: Belo Horizonte, Brasil, utilizó por primera vez la votación electrónica en el 2006. Anticipando problemas de equidad en torno al acceso a Internet, el municipio proporcionó “Centros de Inclusión Digital” (“Digital Inclusion Centers”) móviles en toda la región. El proyecto tuvo mucho éxito en la ampliación de la participación, recibiendo más de medio millón de votos. Después de su éxito con la votación en línea en el 2006, Belo Horizonte incluyó un número gratuito para votar por teléfono en el 2008.

6. Monitoreo de la implementación

Online

Ejemplo: París, Francia, ha creado un hermoso sitio web con una lista de proyectos, cada uno de ellos ofrece actualizaciones acerca de su implementación.

Actualizaciones por SMS

Ejemplo: Las ciudades de Málaga (España) y South Kivu (Congo) permiten a los ciudadanos registrarse para recibir actualizaciones de implementación de proyectos vía SMS.

7. El proceso completo

Varias empresas han desarrollado herramientas que se especializan en presupuestos participativos y soportan múltiples municipalidades. Entre estas empresas figuran:

Conclusión

Desde que el gobierno de Porto Alegre se involucró por primera vez en el presupuesto participativo en 1989, el proceso y su popularidad en todo el mundo han crecido. Mientras el presupuesto participativo continúa evolucionando, debemos considerar si está creciendo de una manera en que aumenta la amplitud o profundidad de los impactos sistémicos. A medida que las ciudades continúan experimentando con el presupuesto participativo como un proceso, esperamos ver que sus valores de una ciudadanía informada, la redistribución equitativa de los recursos y una mayor eficiencia y transparencia del gobierno, echan raíces en la sociedad.

Reconocimientos

Este informe fue escrito por Ruth Miller. Un agradecimiento especial al trabajo de las siguientes personas y organizaciones por sus contribuciones a este espacio.

  • Tiago Peixoto, Especialista Principal del Sector Público en la Práctica Global de Gobernabilidad del Banco Mundial
  • David Cabo, Director de la Fundación Ciudadana Civio
  • Anders Pedersen, Gerente Interino de Proyectos de Datos en el Natural Resource Governance Institute
  • Diego de la Mora, Investigador de Presupuestos y Políticas Públicas en Fundar
  • Anna Alberts, Gerente de Proyecto en Open Knowledge Foundation Alemania

Publicado por primera vez en abril del 2017.

¿Comentarios o preguntas? Contáctanos a post@theengineroom.org.

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