Orçamento Participativo

Introdução

Orçamento participativo é um processo de tomada de decisão através do qual os cidadãos deliberam e negociam sobre a distribuição dos recursos públicos. Tal processo propicia aos contribuintes participar, em estreita colaboração com seus governos, das decisões orçamentárias.

Este artigo visa introduzir o conceito de orçamento participativo, além de fornecer uma visão geral das oportunidades e desafios que a implementação de um tal modelo pode proporcionar. Este documento também apresenta exemplos de governos que realizaram processos de orçamento participativo com êxito e inclui exemplos das ferramentas e plataformas utilizadas.

Este guia também está disponível em inglês e espanhol.

Visão Geral

Histórico

A primeira experiência de orçamento participativo ocorreu em Porto Alegre, no Brasil, em 1989. Foi implementado pelo Partido dos Trabalhadores, um partido político progressista, que organizou uma campanha baseada na participação democrática e na inversão das prioridades de gastos. A nova administração testou diferentes mecanismos por dois anos antes de implementar o orçamento participativo. Embora menos de 1.000 pessoas tenham participado no primeiro ano, a participação anual cresceu para mais de 8.000 após três anos e ultrapassou os 20.000 cidadãos pouco tempo depois. Atualmente, Porto Alegre distribui 20% de sua verba por meio do orçamento participativo.

Versões deste processo de orçamento participativo foram implementadas em mais de 1500 municípios em todo o mundo.

O modelo

A maioria dos projetos de orçamento participativo seguem bem de perto o modelo de Porto Alegre:

  1. O projeto é iniciado pelo governo, que oferece alocar uma certa parcela de seu orçamento de acordo com o processo de orçamento participativo.
  2. O município é dividido em regiões para facilitar as assembleias de orçamento participativo e a distribuição de recursos.
  3. O governo realiza reuniões informativas para orientar a população em relação ao orçamento e a outras questões relevantes. As organizações da sociedade civil participam com frequência, contribuindo para uma melhor compreensão do processo por parte da comunidade.
  4. Os participantes deliberam e negociam sobre os recursos por meio das assembleias públicas. Eles alocam verbas para projetos de obras públicas ou programas sociais.
  5. Os delegados eleitos adotam e aprovam o orçamento determinado pelos participantes. Porque esta é, geralmente, uma iniciativa do prefeito, o ramo legislativo pode bloquear projetos específicos.
  6. São formados comités e publicados relatórios para monitorizar a execução do projeto.
  7. O processo abrange todo um ciclo orçamental (1-2 anos) e é repetido a cada orçamento.

Prós e Contras

Quais as razões que levariam um governo a adotar o processo de orçamento participativo? Abaixo estão listados os prós e contras da implementação do modelo de orçamento participativo.

Prós

Fomentar uma cidadania bem informada

O orçamento participativo pode funcionar como uma espécie de “escola de cidadania”, ajudando os cidadãos a aprender mais sobre a linguagem básica e as práticas de governança. Com o apoio de ONGs e governos, os participantes podem aprender sobre seus direitos, como expressar suas opiniões aos seus representantes, e constatar que essas opiniões têm influência nas políticas e ações governamentais.

Redistribuir recursos

Ao ampliar o acesso ao processo de alocação dos recursos, o orçamento participativo pode aumentar a influência dos cidadãos com poucos recursos. Permitir que um grupo de cidadãos mais representativo distribua os recursos assegura resultados mais equitativos.

Melhorar a eficiência tributária

Deixar que a população decida como utilizar as verbas não ocasionaria mais gastos? Não necessariamente. Algumas cidades relataram que os orçamentos gerados através dos processos de participação orçamentária, na realidade, reduziram os gastos, e que os cidadãos podem ser mais cautelosos em relação a assumir novas dívidas do que os seus representantes. Há também evidências de que o orçamento participativo pode ajudar os cidadãos a aceitar cortes orçamentários mais significativos.

Promover a transparência

Ao incluir a população no processo orçamentário, os governos estão fundamentalmente treinando e capacitando a comunidade no controle da corrupção. Quando aplicado de forma eficaz, o orçamento participativo pode reduzir a corrupção e garantir a conclusão dos projetos em tempo útil.

Aumentar o cumprimento das obrigações tributárias

Pesquisadores em todo o mundo demonstraram que a participação no processo de orçamento melhora o cumprimento tributário de forma mais eficaz do que as sanções.

Exemplo: Em Ibanda, na Uganda, o cumprimento tributário aumentou em16 vezes após seu projeto-piloto de orçamento participativo. Isso levou o governo provincial a estabelecer como norma a realização de processos similares para a distribuição de verbas na região.

Contras

Quem pode optar por participar?

  • Todas as razões pelas quais as pessoas não participam em assembleias públicas convencionais também se aplicam ao orçamento participativo: falta de consciência, falta de mobilidade, falta de creches, falta de tempo.
  • A insatisfação com o processo ou seus resultados pode desencorajar a adesão. Derrotar o cinismo e criar confiança demanda tempo e recursos.
  • Como o orçamento participativo mobiliza as pessoas que já estão envolvidas na política existe o risco de dar a essas vozes uma aparência de maior legitimidade. Em muitas cidades têm ocorrido, de forma contínua, a participação de um núcleo restrito de ativistas. Algumas cidades estabeleceram limites de prazo para garantir a rotatividade entre as lideranças, mas é difícil impedir que os indivíduos intercambiem posições entre si.
  • Embora as sessões abertas sejam úteis para melhorar a compreensão das propostas por parte da população, a manutenção da qualidade da participação é um desafio, especialmente tendo-se em conta os desequilíbrios de poder existentes.

Exemplo: Apesar de várias intervenções planejadas em um processo de orçamento participativo em Bangladesh (como cartões codificados por cores para questões concernentes às mulheres, grupos de debate exclusivamente para mulheres e equilíbrio de gênero nos comitês), os homens continuaram a dominar a tomada de decisões.

Como a tecnologia pode contribuir para ampliar, sem diluir, o processo?

A tecnologia pode reduzir as barreiras de acesso, mas algumas dessas barreiras como a triagem das propostas, o levantamento de questões e a negociação dos resultados são o que tornam o processo de participação significativo. Como os municípios podem usar a tecnologia para expandir o acesso às ações mais imediatas sem eliminar os benefícios indiretos?

Como institucionalizar um movimento popular bem-sucedido?

Motivados pelas histórias de sucesso, muitos governos regionais e nacionais criaram mandatos legais para que os municípios implementassem orçamentos participativos. Muitas organizações de ajuda também fazem do orçamento participativo um requisito para que se possa receber financiamento. Porém, como diversas variáveis locais afetam o sucesso do orçamento participativo, esses processos ao serem impostos, em geral, terminam sendo menos eficazes do que quando crescem organicamente a partir de ambientes férteis.

Implementação

Os requisitos a seguir são essenciais para um processo de orçamento participativo bem-sucedido:

  • Vontade política. O governo local deve comprometer-se a aumentar o envolvimento dos cidadãos e a compartilhar a autoridade nas tomadas de decisão. Isso torna-se mais fácil em governos democraticamente eleitos.
  • Recursos suficientes. O governo local deve ter recursos suficientes para fazer investimentos significativos de acordo com o processo orçamentário definido pelos cidadãos.
  • Capital social. A comunidade deve ter associações civis operantes, engajadas e, de preferência, interconectadas para liderar o processo de educação e envolvimento dos cidadãos.
  • Fundação burocrática e legal. O governo local deve ter um número substancial de funcionários tecnicamente qualificados e leis que permitam a participação dos cidadãos nas decisões orçamentárias.
  • Tamanho reduzido. O lugar, ou ao menos as unidades de decisão do processo de orçamento participativo, não deve ser tão grande para não desestimular a ação coletiva.

Os resultados de um projeto serão melhores caso existam algumas das seguintes condições:

  • Município liderado por um partido indígena, esquerdista ou sindical. O princípio central do orçamento participativo de redistribuição dos recursos públicos alinha-se estreitamente a ideologias mais progressistas. Depois de ganhar as eleições, muitos desses governos eleitos transformaram de forma eficaz o apoio recebido em suas campanhas em apoio ao processo de orçamento participativo.
  • Inexistência de oposição significativa por parte dos políticos locais. A oposição interna em um governo ao implementar um orçamento participativo pode prejudicar o processo de várias maneiras: reduzindo o escopo do orçamento (até o ponto de torná-lo insignificante), limitando ou interferindo com as campanhas de informação ou até mesmo bloqueando o financiamento formal de projetos/programas selecionados pelo processo orçamentário.
  • Existência de alguma organização de ajuda nacional ou internacional que financie o processo, forneça assistência técnica ou ambos. As ONGs e OSCs podem potencializar suas redes locais para reunir participantes e criar um sistema de apoio para o orçamento participativo. Também podem prestar apoio técnico em cada etapa do processo desde o engajamento até a implementação e monitoramento.

Um projeto pode deparar-se com dificuldades, caso existam algumas das seguintes condições:

  • Residentes com razões históricas para desconfiar da ação coletiva. Isso inclui os locais onde os partidos coletivos e as organizações da sociedade civil são relativamente recentes.
  • Residentes habitualmente apartados ou desencorajados de participar das decisões que os afetam.
  • Governos locais com sistemas tributários ineficientes. Isso inclui os governos cujas despesas excedem suas receitas ou onde as transferências ou ajudas de outros níveis governamentais não são transparentes ou confiáveis.
  • Governos locais com autoridade ambígua ou insuficiente para resolver os problemas da comunidade.

Exemplos

O primeiro processo de orçamento participativo em Porto Alegre, em 1989, era potente e técnico, mas não contava com suficiente apoio tecnológico. À medida que a capacidade computacional se tornou mais rápida, barata e passou a necessitar menos espaço, a tecnologia passou a ser parte integrante de cada etapa do processo de orçamento participativo.

Cada uma das seções a seguir destaca exemplos de ferramentas com recursos especializados relevantes para uma determinada parte do processo de orçamento participativo.

1. Coletando propostas de projetos

Offline:

Exemplo: Até recentemente em Hilden, na Alemanha, coletavam-se as propostas de projetos de uma forma bastante antiquada; os cidadãos descreviam os projetos em fichas de papel e as colocavam em uma caixa durante a assembleia.

Online:

Essa parte específica do processo de orçamento participativo é com frequência aprimorada através da tecnologia e geralmente utiliza-se algum tipo de site para este fim.

Exemplo: Muitas cidades, incluindo Pune, na Índia, aceitam inscrições tanto por site como fisicamente desde os escritórios do governo.

2. Impulsionando o engajamento

Como os governos informam à população sobre o processo de orçamento participativo?

Alertas por SMS

Exemplo: O governo de Kivu do Sul, no Congo, envia alertas SMS sobre o seu processo de orçamento participativo para todos os telefones celulares do município. As mensagens são enviadas antes das assembleias de deliberação para estimular a participação e depois dos votos para divulgar os resultados. Embora apenas 14% dos cidadãos tenham telefones celulares, a cultura local de compartilhamento dos dispositivos móveis entre familiares e vizinhos amplia o alcance das mensagens.

Redes Sociais

Exemplo: A cidade de Vallejo, nos EUA, participa ativamente de vários tipos de mídia social para informar seus cidadãos sobre o processo de orçamento participativo e recrutar sua participação. A cidade criou e publicou em Youtube um vídeo explicando o processo orçamentário. Vallejo utiliza um boletim eletrônico mensal e arquiva as edições passadas no site da cidade. A cidade também utiliza bastante Twitter, Facebook e Nextdoor (uma rede social local).

Material impresso

Exemplo: Mesmo quando a maior parte ou a totalidade do processo de orçamento participativo é realizada online, as cidades consideram importante a concepção, impressão e distribuição de folhetos impressos como no caso de Chicago, nos EUA.

3. Distribuindo informações

Um dos principais avanços do orçamento participativo é destacar a importância de levar a informação a partir dos burocratas à população. Cidadãos bem informados elevam a qualidade do debate, fundamentando o orçamento em fatos e pesquisas.

Offline

Exemplo: Os planejadores em Kivu do Sul, no Congo, pintaram “murais de dados” com visualizações do orçamento nas paredes de várias cidades.

Online

Exemplo: Hamburgo, na Alemanha, criou uma ferramenta virtual de cálculo financeiro. O site exibia, em forma de gráficos tridimensionais, cada parte do orçamento da cidade e convidava as pessoas a apresentar suas próprias propostas de orçamento usando controles deslizantes interativos para aumentar ou diminuir os gastos em itens específicos. Promovido por quatro semanas, o site atraiu 50.000 visitantes que iniciaram 2.138 propostas de orçamentos. Dessas, 38 foram finalizadas e revisadas pela comunidade. Os cidadãos de Hamburgo também criaram wikis para descrever de forma colaborativa os projetos.

4. Facilitando o debate

Exemplo: Em Sevilha, na Espanha, como em muitas outras cidades, realizam-se reuniões presenciais de debate. As assembleias de Sevilha são animadas, e os cidadãos deliberam em conjunto a distribuição das verbas. Muitas cidades optam por complementar ou substituir essas assembleias por debates virtuais.

5. Realizando a votação

Offline

Além das cédulas tradicionais de papel ou da votação por braço erguido, as assembleias municipais tradicionais podem ampliar a votação presencial com ferramentas de votação eletrônica, como por exemplo, os Sistemas de Resposta Pessoal. Os facilitadores podem usar esses sistemas não apenas para a votação final, mas também para avaliar a compreensão de tópicos específicos, dados demográficos e outras pesquisas, indicando assim a disponibilidade para seguir adiante ou amplificando uma maioria silenciosa para dispersar protestos minoritários.

Online

Exemplo: Em 2006, em Belo Horizonte, no Brasil, utilizou-se pela primeira vez a votação eletrônica. Antecipando-se às questões de equidade em torno ao acesso à Internet, o município disponibilizou “Centros de Inclusão Digital” móveis em toda a região. O projeto aumentou de forma significativa a participação cidadã, recebendo mais de meio milhão de votos. Após o sucesso da votação online em 2006, Belo Horizonte incluiu um número gratuito de votação por telefone em 2008.

6. Monitorando a implementação

Online

Exemplo: Em Paris, na França, criou-se um bonito site com uma lista de projetos, cada um com atualizações sobre sua implementação.

Atualizações por SMS

Exemplo: As cidades de Málaga (Espanha) e de Kivu do Sul (Congo) permitem que seus cidadãos inscrevam-se para receber as atualizações sobre as implementações dos projeto por SMS.

7. Processo concluído

Muitas empresas desenvolveram ferramentas especializadas em orçamentos participativos que dão suporte a diversos municípios. São elas:

Conclusão

Desde que o governo de Porto Alegre implementou pela primeira vez o orçamento participativo em 1989, tanto o processo como sua popularidade mundial têm crescido. Como o orçamento participativo continua a evoluir, devemos considerar se ele está crescendo de maneira que aumente a amplitude ou a profundidade dos impactos sistêmicos. À medida que as cidades continuam a adotar o processo de orçamento participativo, esperamos ansiosamente ver seus valores de cidadania informada, redistribuição equitativa dos recursos, e maior eficiência e transparência do governo tornarem-se cada vez mais enraizados na sociedade.

Acerca do relatório

Este relatório foi escrito por Ruth Miller. Nossos agradecimentos especiais ao trabalho das pessoas e organizações a seguir por suas contribuições a este artigo.

  • Tiago Peixoto, Especialista Sênior no Setor Público em Prática de Governança Global do Banco Mundial
  • David Cabo, Diretor da Fundação Ciudadana Civio
  • Anders Pedersen, Gerente Interino de Projetos de Dados do Instituto de Governança de Recursos Naturais
  • Diego de la Mora, Pesquisador de Políticas Públicas e Orçamentos da Fundar
  • Anna Alberts, Gerente de Projetos da Fundação Open Knowledge, na Alemanha

Publicado pela primeira vez em abril de 2017. Última atualização em abril de 2017.

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